煤电超低排放 路在何方

碳中和战略合作网讯：　　近期在我国煤电行业，特别是大型发电企业中，兴起了近零、超低排放之风，且有星火燎原之势。我们首先要为这种勇于探索、敢为人先的精神和创举喝彩，同时也要从理性科学的角度予以分析。我们希望就这一问题在更广泛的层面展开讨论。
　　强制性的环保排放标准或者行政许可式要求的制定和推出，是一个庞大的系统性工程。对于煤电超低排放，除了科学性之外，以什么样的方式推进，同样值得关注。这是作者“雾霾与煤电”系列的第三篇，前两篇分别发表于：6月30日本报第15版，题目为《煤电是中国治霾关键》，及8月18日本报第15版，题目为《煤电近零排放不科学》。希望这些文章能引导我们的讨论走向深入。
　　依法性与科学性是开展超低排放的前提
　　近来，一些燃煤电厂开展的比《火电厂大气污染物排放标准》(GB13223-2011)(以下简称《排放标准》)中特别排放限值要求更严的大气污染治理工程相继建成或改造完成投入运行，还有一些电厂正在科技攻关、工业示范，有大量现役电厂正在编制技改方案。为了争取“第一”“首先”等名号，在媒体上、文件中出现了“像燃机排放一样”“近零排放”“趋零排放”“超净排放”等等名称。由于这些名称概念模糊、理解各异，不仅影响到煤电企业依法和科学治污而且对决策部门、公众、甚至在国际上造成不同程度的误解，有的甚至认为燃煤电厂二氧化碳要近零排放。(见作者在《中国能源报》2014年8月18日发表的“煤电近零排放不科学”一文)。因此，将燃煤电厂常规大气污染物超低排放的种种名称统一称为煤电“超低排放”，对其概念内涵的规范已非常迫切!
　　“超低排放”并无统一定义，因为“低”是一个相对概念，本文将其定义为：“超低排放是为减少燃煤电厂常规大气污染物排放，有效改善环境质量，比排放标准中对一般情况下的污染物排放限值更严要求下的污染治理行为”。定义中至少包括四个方面的内涵：一是减少排放是针对常规大气污染物，即烟尘、二氧化硫和氮氧化物，不包括其他污染物;二是减少排放是为了“有效”改善环境质量，而不是为减排而减排，几乎没有环境效益的超低排放没有意义;三是“更严要求”，即“超低”排放要求是明确的数量要求，不是定性要求;四是只有依法制定的排放标准规定的一般情况下的排放限值才是比较“低”与“高”的“准绳”。我国《排放标准》中规定一般情况下的标准限值与大部分国家的排放标准相比较已偏于严格，因此，《排放标准》中的“大气污染物特别排放限值”已属于“超低”排放范畴。即便是经过公正、科学评估证明了各种所谓的“超净”“趋零”等排放的确是做到了比“特别排放限值”还要低的排放，也只能是“超低”排放的一种方式。从解决现实的问题来看，实施超低排放说到底是为了从全社会角度更经济有效地改善环境质量。但是到目前为止，并没有看到有哪个为了“近零排放”的企业，令人信服地说明了巨大的经济投入产生了与之相应的环境质量改善的效果。超低排放不仅仅涉及到大气污染治理系统的问题，而且对综合污染治理系统(如废水、灰渣等)、污染监测系统、主设备(锅炉、汽机等)系统、燃料系统等都会产生不同程度的影响;而且直接涉及到法规、环保体制、经济政策、技术规范等一系列的改革和调整。超低排放是一项庞大的系统工程，依法性与科学性是开展超低排放的首要问题。
　　法治化管理是实施煤电“超低”排放的必要条件
　　1、依法治理煤电大气污染是各国普遍做法
　　由于火电厂大气污染排放具有集中、量大、影响面广的特点，是最适合法治管理的领域。采用法律手段有四个基本特征：一是治理要求必须通过法律或者法律授权的程序制定和颁布;二是是否违法的限值即“红线”是明确而准确的;三是执法主体即主裁判只能是一个政府部门而不能是多部门、多级;四是用什么方法、什么监测手段来确认是否在“红线”之内，要有明确和可操作的规则。世界各国对燃煤电厂排污的法定要求主要是限定污染物排放浓度、排放速率(每小时排放量)或者是治理设施的脱除效率。美国对电厂实行过运用排污权交易手段解决酸雨问题的二氧化硫排放总量控制。监管部门大多数是政府环境保护部门，在监管的方法上一般是根据明确的技术规则，由排污者申报、第三方认可、信息公开、政府监管。根据我国依法治国的要求和《立法法》、《行政许可法》及《环境保护法》等法律规定，若要推进“超低”排放，就应当使“超低”排放限值由法律规定，治污方法由企业自主决定，排放是否达标由政府依法监管，而且三者要相辅相成。
　　2、在我国实施“超低”排放有一定的法治基础
　　根据现行法律确定燃煤电厂的污染物排放控制可有“两条半”法律途径，一条是污染物排放标准、一条是环境影响评价、半条是总量控制指标分配，另外排污许可证也可以看成是上述途径的综合。从排放标准来看，早在1991年国家环保行政主管部就依据环保法律制定并颁布了强制性的火电厂大气污染物排放标准，一些地方政府依法制订了比国家更严的排放标准。从环境影响评价来看，我国实际上已经开展了近30年，有完备的法定程序和要求。而总量控制，虽然从2003年修订的《大气污染防治法》中就提出要求，但并未按法律规定配套分配办法，在实际操作中是通过规划或者政府与企业签订责任状的方式进行，所以说是“半条”法律途径。相对于发达国家，我国对企业排污的法律要求要多且有重叠的地方。
　　电力企业在现实中经常遇到种种难以分清法律性质环保要求，就像是有多根“红线”在管制企业排污、由多个不同部门不同级别的裁判用多个不同规则在执法(本文不讨论法律重叠、交叉问题)，这是十分无奈的。实践证明，在燃煤电厂的污染控制要求中，排放标准和环境影响评价两条完整的法律途径，是完全可以满足出党中央对环保工作的政治要求和环境质量改善的本质需求。因为，所有的新建项目都必须经过环境影响报告书的审批环节，所有企业都必须执行污染物排放标准，所有的减排要求(如总量控制和规划目标的要求)都是可以通过这两个法律途径来实现的。再从《环境保护法》《大气污染防治法》对排放标准的作用和制定要求来看，只要科学制定、严格执行排放标准，这一法律途径就完全可以实现对燃煤电厂污染物排放的有效控制。如果在法律轨道外过多地通过行政手段管理燃煤电厂排污，轻者会伤及法律尊严，重者会使我国环境管理自乱阵脚。
　　3、超低排放应纳入排放标准和环境影响评价的法律框架
　　第一，充分发挥污染物排放标准的法律机制。政府出台相关文件或者向企业提出某种环境要求时，首先应当研究现行的法律制度，查找法律依据，寻求在法律制度内解决问题的途径。一是由于环境问题的复杂性以及政府权力划分和行使的复杂性，在环保管理上中央政府与地方政府、政府部门之间会出台发展规划、环保规划、污染物总量控制方案以及实施区域联防联控等众多措施。但是，不论有多少个部门、有多少要求，对现役燃煤电厂，都可以汇集到排放标准这个平台上实现，做到政府内部千条线，对企业只能一根针。排放标准可以而且已经做到了准确界定企业最多能够排放多少污染物、是采取浓度控制还是速率控制以及如何监测、由哪一级政府部门来监管等的问题。二是我国已经过渡到采用污染控制设施而不是通过高烟囱扩散的方式来治理煤电污染的阶段，就更应坚决依法以排放标准来管理电厂污染物排放。三是除对电厂超标排放可以做到依法处罚外，其他环境管理措施的法律处罚是难以操作的，甚至是无法律依据的。四是以排放标准管理电厂也更符合加强事后监管的改革要求，便于与其他改革措施相配套。五是《排放标准》中提出的“特别排放限值”的本质上就是“超低”排放要求，将所谓的燃机排放标准限值按照燃煤排放的含氧量修正后与特别排放限值的要求很接近。
　　第二，正确发挥环境影响评价的法律机制。我国《环境影响评价法》已实施11年，环境影响评价已经由初期的建设项目环境影响评价拓展到规划环评、区域环评甚至是政策环评阶段。从法律要求和理论上讲，项目环境影响评价解决了新建电厂的污染预防问题，是“事先”性质，一个具体的煤电项目或者一个区域的项目是否需要“超低”排放，哪些需要超低排放，应当是环境影响评价的结果，而不能成为环境影响评价的依据，否则本末倒置环评失去意义。
　　在实际中之所以出现了大量的环境问题，既与环境影响评价没有发挥真正的作用有关，更重要的是环境影响评价与其他环境管理制度脱节。环境影响评价中提出的问题和建议如何落实到相关法规、政策制定之中，以及经济与技术发展如何及时反馈到环境影响评价中还需要进一步加强。

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